摘要：随着城市化和工业化的双重提速,大量的农民被迫离开相依为命的土地。农民失去了土地也就丧失了最基本的社会保障,社会也由此倍增了不稳定因素,国外在这方面已有前车之鉴。笔者认为,解决问题的根本出路应在于土地征用后为失地农民提供长远的生活保障,让他们在享有生存权的前提下更好地实现发展权,真正达到提高农民的生活水平和维护社会稳定的双重目的。

关键词：失地农民 重庆模式 就业对策 社会保障 制度建构

城市化过程中的失地农民，是指随着我国城市扩展和小城镇建设的进一步深入，基于城市建设用地需要因为耕地被征用而失去土地的农民。现代农业经济理论认为，每征用一亩土地，就伴随着1.5个农民失业。据调查，全国1999-2001年，被征用的耕地已经超过1877万亩，造成近3000万农民失去土地，照此速度发展下去，2030年我国失地农民将由现在的3700万人增加到1.1亿人，这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济持续发展的重大难题。因此，再次思考我国城市化进程中失地农民的就业问题，探讨化解这一问题的对策有着一定的现实意义。

一、建立失地农民社会保障制度的必要性在全面、正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下,土地实际担负着农民最基本的生活保障功能,具有无可替代的地位。当土地被征用后,农民便丧失了这个有形而长久的生活保障的承载体,导致当代也包括子孙后代的生活风险系数极大地提高。为此,亟待为失地农民建立安全有效的社会保障制度,其必要性和紧迫性具体表现在以下几个方面：

第一、现行的征地制度使农民排除在土地增值收益分配之外，补偿标准过低，不能解决失地农民的长远生计。征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。

第二、一次性的货币补偿了断，对失地农民的未来出路缺乏长远考虑。在1999年以后，国家对失地农民的补偿方式通常就是一次性的货币安置方式，这种安置方式能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路的问题，而且对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题,却未予考虑，加之部分农民缺乏长远打算, “坐吃山空”,相当一部分人落到了生活无着的困境。另外,土地征地补偿费在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理,使用管理较为混乱,缺少监督机制,不但不能做到保值增值,往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。

第三,征地速度超越了当地经济发展水平,导致失地农民缺乏就业机会。根据国土资源部的报告,全国开发区土地有43 %闲置。本来,征地是城市化和工业化的必然结果,也是让更多农民离开土地,在城市非农部门获得就业机会,使农民能够分享经济发展和城市化带来的利益。但是这种超越当地经济发展水平的征地,并不利于农民富裕,反而因为城市非农部门缺乏就业机会,造成了大批农民失地失业,并扩大了城乡差距。

第四,失地农民的素质不能适应市场化就业的趋势。近几年,随着我国经济的持续发展,以及产品和服务市场的需求变化,城市的产业结构也在不断的进行升级调整,对劳动力素质的要求也在不断提高。但是大量的征地劳动力在短时间内从农业部门进入到城市工业部门,由于我国农民缺少受教育和培训的机会,文化素质和知识技能低下,失去土地后,他们在社会上的竞争能力十分有限,而由农村意识转化为城市意识,由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为,需要一个较长的磨合期和适应期，但是其素质在短时间内难以适应城市工业部门的发展需要,导致了失地农民的失业。

因而近些年来,因土地补偿安置所引起的冲突,逐年成了农民与基层政府之间的显性矛盾,并占所有上访案件的六成左右。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业,对当地乡镇产生了很大压力,影响了社会稳定,又阻碍了城市化和工业化的进程。因此,妥善解决失地农民的社会保障问题是当务之急。

二、有关失地农民社会保障的实践和简要评析

实践中,绝大多数地方对失地农民的补偿仍采取单一的货币安置,一次性地了断征地者与被征地者之间的经济利益关系。当失地补偿金用尽后，就业困难和生活没有稳定的生活来源，就成了困扰失地农民和当地政府的社会问题和经济问题。如何妥善解决失地农民的后顾之忧,已经成为一个事关发展和稳定大局的重要课题。当然,也有些地方已经或正在进行着积极有益的探索,取得了众多具有重大意义的改革成果,为进一步建立健全失地农民的社会保障制度奠定了实践基础、提供了丰富的实证资料。重庆采取了政府和市场相结合的方案，该方案的运作模式是“政府＋保险公司＋农民”三结合，具体操作的方法如下：

1、为失地农民建立养老个人帐户。领取失地补偿金的农民自愿参保，根据失地农民的年龄进行分段，将失地补偿金按照一定比例计入养老金个人帐户，其余部分一次性领取；失地农民年满50（女）/60（男）岁时开始领取养老金（月170元）。

2、政府代理农民作为发标人，选择保险公司，市财政局向农民个人帐户提供保值贴息和帐户管理费。中标的商业保险公司为参保和缴费的失地农民建立长期个人帐户，对农民基金进行投资管理；待参保人达到规定的领取养老金的年龄时，按照规定向受益人按月支付养老金。

该模式开展后，据重庆市政府信访办有关人士说，采用现行模式以后，失地农民养老问题上访和闹事的事件已经很少了。

下文将以重庆地区的改革措施为例,分析论述目前有关的改革现状和存在的问题。根据上述有关失地农民社会保障制度的改革实践,可以发现其中存在诸多亟待解决的问题,主要表现如下几个方面:

第一、严格地讲,目前几乎还没有真正建立失地农民的社会保障制度。现有的有关实践只能称为“生活保障”制度,其与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远，重庆模式实行的是商业保险，实质是把失地农民的安置补偿费分期发给达到退休年龄的农民,集体、政府没有积极参与、履行其在社会保障中的作用,可以说是一种农民自己的保障。

第二、制度的安全性不够。主要体现在:一是社会保险的统筹层次太低,除借用商业保险外,没有其他的运作模式。而从保险的性质来说,“是把个别人由于未来特定的、偶然的、不可预测的事故在财产上所受的不利结果,使处于同一危险之中,但未遭遇事故的多数人予以分担以排除或减轻灾害的一种经济补偿制度。”因而,统筹层次过低,参与“协力”的人太少,就会降低分散危险、消化损失的经济功能,也有损于支付能力等制度本身的安全性。二是缺乏统一明确的监管机制、运行机制。有关失地农民的社会保障制度目前尚缺乏法律的明确规定,尤其是其中的运行、管理、监督等制度处于与法无据的状态。农民对此自然很不放心,除了可能出现腐败之外,投入本身就是一种带风险的市场行为。这些形式上表现为农民自愿参与的保障措施或投资行为,隐含着一定程度的意志强制，而且当农民权益遭受损失时,目前尚缺乏通畅、有效的权利救济机制。

第三、保障方式单一,水平过低。从目前 重庆推行的失地农民的保障方式来看,最主要的是提供一定程度的养老保障,而医疗等其他保障方式则鲜有涉及,为失地未就业农民提供专业培训、知识技能学习等非农产业素质的保障制度没有涉及实行。

三、失地农民社会保障的制度建构设想

补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重要方面。可以说，补偿、保障是基础，就业是关键。只有将这三者结合起来，才能使失地农民享受到城市化所带来的巨大收益。

（一）鉴于上述分析,笔者认为建立失地农民的社会保障制度应坚持以下几项原则: 第一、制度先行。有无完备的法律规范,是一个国家社会保障制度成熟与否的一个基本标志,只有体制、机制、法制“三制”健全完善,才能保证社会保障事业的顺利发展。目前各地有关失地农民的社会保障的改革措施层出不穷,缺乏统一性,发生纠纷时缺乏通畅、公正的纠纷解决机制,这都源于没有统一的制度作为行为的指引,随意性较大,往往是“拍头脑”的改革,这与法治的目标是背道而驰的。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据,才能公平、高效、健康地发展。有关部门应当及时制订统一的有关失地农民社会保障的法律制度。

第二、因地制宜原则。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化观念。”社会保障在不同时期、不同经济条件、不同文化和不同制度的国家中表现为不同的模式。总的来说,我国生产力水平不高的状况没有得到根本改观,因而社会保障水平只能随着社会生产力水平的提高和现代化进程的推进而逐步提高。同时,我国各个地区的差异也非常大,全国一体性地推行统一的社会保障制度也是不可行的。容许存在差异,但差距不能过大,否则有失制度的公正性,导致资源配置的新的不公。土地的丧失使得农民的生活风险倍增,需要另外寻求充分的保障措施,不至于使其生活水平下降。但是,建立失地农民的社会保障制度也不能不切实际地搞理想化工程,必须与当地的经济发展水平相适应。另外,也不可盲目照搬所谓的成功经验。社会保障的方式具有很强的地域性和阶段性,应坚持因地制宜、适当水平、逐步推进的改革思路。

第三、公平和效率的有机统一原则。建设适应我国经济社会发展水平的社会保障体系,必须考虑增进公平与提高效率的有机结合。社会保障制度从其建立之日起,就有互助互济、保障公平的固有特性。效率是社会保障制度正常运行的物质保证,效率的任何下降,都会造成或加重社会保障制度的实施困难。过分追求公平特别是高保障水平的公平,也会导致严重的负面效果:一方面,人们逐渐形成依附社会保障的惰性;另一方面,因社会保障支付水平过高,国家财政负担日益加重,抑制经济发展。因而, “公平是现代社会保障制度的本质和核心,但现代社会保障制度又不能排斥效率,即它接受着更高层次上的效率与公平的制约,且在运行中需要根据具体的条件来选择效率更高的方式。”

第四、坚持城乡统筹发展的原则。统筹城乡社会经济发展，逐步改变城乡“二元”社会经济结构，是全面树立和落实科学发展观而作出的重大决策。由于种种原因，城乡差距、工农差距仍呈不断扩大的趋势，尚未实现城乡统筹发展。农业基础薄弱，农村发展滞后，农民收入增长缓慢，已成为我国经济社会发展中亟待解决的突出问题。统筹城乡发展，就必须站在经济发展全局这个高度，来研究和解决“三农”问题，彻底改变过去那种重城市轻农村，重工业建设轻农业发展，以牺牲农民、农业、农村的利益来换取工业化、现代化的政策取向和分配机制。合理调整国民收入分配结构和政策，加大对农业、农民的支持和保护力度。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、社会保障制度，形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。唯有如此，城乡协调发展才能真正实现。

（二）健全保障农民权益的各项制度

1、失地农民的社会养老保险制度

建立失地农民的社会养老保险要分清对象,对于已经就业的失地农民,归入城镇职工养老保险制度;对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统帐结合的养老保险模式。具体作法:

（1）规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准。由于目前经济发展水平较低,单靠国家财政拨款或农民自行负担都行不通,必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金筹集的主要来源:一是政府承担部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金中按比例列支;二是村集体承担部分可从土地补偿费中开支;三是个人承担部分可从安置补助费中列支;另还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险准备金。

（2）借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统帐结合的模式。政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分,用作养老保险基金,建立养老保险的统筹帐户。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人帐户。同时,根据权利与义务对等的原则,并结合城镇职工养老保险制度的经验,采取个人缴费的方法来充实个人养老帐户,缴费水平可以较低但应有一个下限,并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩,并且不应低于当地最低生活保障水平,否则制度的价值无从实现。

（3）健全基金的管理及运行制度。失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证,因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等,在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建帐、专款专用。确立多元化的投资理念,如实物投资、购买国债、银行存款等,把基金投资的风险降到最低,还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设,实现基金的投资回报率。

2、 建立多元化的医疗保障制度

现在在农村最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高,还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而,各地应当坚持因地制宜的原则,建立多形式、多层次的医疗保障制度,并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。

（ 1）为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合,强化多元投入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助,来充实失地农民医疗救助基金。

（2）商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式,可以为失地农民投保团体大病保险等。

（3）有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处,其中筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。要克服传统制度的弊病,彰显该互助共济的制度模式的生命力,改革就必须从“合作”和“新型”两个角度入手。首先,严格遵从保险的基本原理,加强农民的共济意识和风险意识。保险理论上,对投保者的合同契约性的经济补偿实质上是少数人的不幸让多数人来分担,通过协力让风险化为无形,它发挥了特有的互助共济功能。它强调要从价值观念上宣传强化“效用”的功能,淡化纠正“受益”的观念,更不能随意扩大受益面,政府在推行合作医疗制度时必须始终向失地农民灌输这一观念。其次,要创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制。①首先要加快农村合作医疗组织的立法。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的一种以大病统筹为主的合作制度,主要是以农民为主体和依托组成合作组织,并遵守合作组织的基本原则和发展规律。因而,农村合作医疗组织并非政府的派出部门或者附属机构;也应当明确农村合作医疗组织不是营利性组织,它以保障和满足农民的利益为首要目标。②建立以个人出资为主,集体扶持,政府适当支持的筹资机制,多渠道筹集资金。③针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用,农民住院费用的确认和报销,医院的检查、治疗、用药等合作医疗运行的各个环节,要制定科学、严密而又便于操作的系列管理制度,加强管理。④本着管理、监督两条线的原则,建立健全合作医疗的民主监督机制。农村合作医疗资金的筹集、使用和管理等有关情况,要列为政务公开的主要内容之一,定期向社会公布,接受群众监督。农村合作医疗资金要接受市合作医疗办、市审计局、市财政局等市属单位及镇人大和镇、区审计办、纪检等单位的检查监督,以确保资金的正常运行、合理使用。

3、建立对农民的法律援助制度。一是要逐步建立起国家财政与社会慈善行为相结合的法律援助模式，强化国家对农民法律援助的责任，解决在国家财力有限的情况下法律援助受到制约的问题，使对农民的法律援助有必要的基础和条件。二是司法部门在承接农民、农民工的诉讼请求时，应在坚持秉公执法的前提下，给予更多的帮助和方便。有条件的司法机构或组织，应在力所能及的情况下为农民提供法律援助。三是有关组织、协会（如妇联、工会、产业协会）应为农民、农民工的诉讼请求提供各个方面的帮助

4、引导和促进失地农民多渠道就业。在提高可征地补偿费，完善了社会保障体系之后，积极引导失地农民就业就成为了使失地农民走向富裕的关键途径。城市化过程中农民从失去土地到寻到工作，有一个时间差的问题。如果这个问题时间差过长就会影响农民的基本生活，甚至导致社会不稳定因素的增加。城市化进程对失地农民来说，机会远远大于困难，尤其表现在就业上。对此，政府应该彻底打破城乡二元体制，实现城乡统一就业。另外建立针对失地农民的就业服务中介机构，帮助他们尽快在非农业岗位上就业。由于失地农民普遍文化水平偏低，实行普遍的转岗职业培训，至少让每一个失地农民掌握一门非农业技能，提高他们的就业竞争能力。总之，全面推进市场化就业，多渠道促进失地农民非农就业。在条件成熟的地区还可以积极鼓励、引导失地农民自主创业，并在政策上给予一定的优惠，彻底改变他们在就业和创业上的优劣，并最终依靠农民自己走上自强之路。发展城市化道路使我国经济发展的必由之路。城市化使土地的集约化利用成为可能，给农民致富带来了希望。但同时也带来了诸多的问题，妥善解决农民失地问题，加快城市化进程，让土地这一稀缺资源能够得到合理、充分利用，同时让更多的失地农民能够走向富裕之路。

四、结语

失地农民,失去的不仅仅是土地本身,还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。我们必须意识到,为失地的农民提供社会保障措施并非是维护其合法权益、保障其生活安全的唯一或最佳途径。加快经济的发展,为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是问题的根本。建立失地农民社会保障体系，是农村城市化过程中一项重要的社会保障制度，对建立和谐社会，缓解征地矛盾，长远地解决失地农民的生活，保障失地农民利益等问题，发挥着积极重要的作用。建立失地农民社会保障体系，即可以使他们获得基本的生存权与发展权，又可以促进我国城市化和工业化的顺利进行。（责任编辑：秦鹏）